为贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）等文件要求，深圳市宝安区财政局（以下简称“区财政局”）于2021年5月至8月，组织绩效评价小组对深圳市市场监督管理局宝安监管局2020年度农产品市场升级改造奖补经费项目共计2575.26万元开展了绩效评价。
一、项目基本情况
为促进食品安全城市创建，推动农产品市场环境升级改造，深圳市政府出台了《实施食品安全战略建立供深食品标准体系打造市民满意的食品安全城市工作方案（2018—2020年）》（深府〔2018〕41号）、《深圳市农产品市场升级改造实施方案》（深经贸信息市场字〔2018〕547号）等文件。为贯彻文件精神，宝安区政府积极响应，结合自身特点制定、审议并原则通过《深圳市宝安区农产品市场升级改造实施方案（送审稿）》。依据《深圳市市场监督管理局宝安监管局关于印发<深圳市宝安区农产品市场升级改造实施方案>的通知》（深市监宝〔2020〕55号，以下简称“实施方案”）文件，宝安区计划于2020年全部完成宝安区农产品市场升级改造工作。
农产品市场升级改造的工作内容，主要包括完成农产品市场硬件设施改造和软件管理升级，将全市农产品市场建设成为布局合理、清洁卫生、安全有序、配套齐全、管理制度完善、流通方式先进的农产品市场。同时市、区两级财政对农产品市场升级改造项目进行资金补贴，保障项目顺利开展。
二、绩效评价结论
根据区市场监管局和各街道提供的材料，以及延伸评价、问卷调查等获取的信息，评价小组从决策、过程、产出和效益四个方面展开详细的论证评价，综合评定项目得分为76.60分，绩效评级为“中”，具体情况见下表：
表1 宝安区农产品市场升级改造奖补经费支出绩效评价结论
三、取得的主要成效
（一）硬件升级整齐划一，全链条制度贯穿始终
农产品市场升级改造工作通过完善硬件设施、规范管理制度，完成食品安全战略的“硬件”和“软件”建设工作，步步推进构建从质量安全保障到品质营养提升的全方位食品安全体系。一是“硬件”建设全面升级，为运营升级提供硬件基础。2020年度宝安区共完成升级改造市场68家，硬件设施的升级改造覆盖率达到100%。二是“软件”建设上，以“市场准入-消费者权益保障”为主线，建立“全链条市场管理制度”，实现农产品市场运转的规范升级。
（二）产品布局井井有条，市场管理透明规范
升级后农产品市场内部运营更加科学规范。一是市场功能区域科学整齐划分，按照农产品大类、保鲜和卫生要求进行分区，严格分开不同类型的商品，且在“智慧计量”系统的支持下，消费者消费购物更加便捷。二是市场管理专职专员，高效透明落实各项管理制度。每个农贸市场通过食品安全管理办公室，并配备食品安全员，负责实施食品质量检验，查验进场票证等措施，充分保障市场食品安全。
（三）农贸市场换新颜，周边居民评价高
农产品市场升级改造项目通过硬件和软件的规范升级，有效地改善市场经营环境，保障了食品安全，提升了居民购物体验。一是与改造前的农产品市场相比，改造建设完成的新市场展现出一派勃勃生机的面貌，有力改善了传统农产品市场“脏、乱、差”的局面。二是原有破旧市场100%清退。在确定无法通过改造升级使用的前提下，坚决对旧市场予以清退。三是农产品市场改造工程切实提升了周边居民对于食品安全的信心。根据调研，居民对改造后农产品安全性的满意度较高。
四、存在的问题及原因分析
（一）部分项目改造后市场客流量下降，摊位闲置率上升
部分升级改造后的农产品市场的客流量没有大幅提升，市场摊位出租率下降，造成改造整体经济效益不明显的主要原因：一是市场改造周期过长，商户和客户流失。改造期间，商户因长期无法正常营业逐渐外流，流失商户在市场改造完成后回迁率较低，从而造成市场摊位闲置率上升。同时部分消费者在改造期间也被周边商铺、超市、线上买菜平台分流。二是市场外围流动商贩没有得到妥善解决，分流市场客源。市场改造期间，部分商户逐步转移到外围市场，最终导致改造后的市场经营状况未达到预期效果。
（二）改造后商户经营成本上升，降低项目可持续性
1.租金上涨增加商户负担
租金上涨是造成商户成本上升的主要原因。通过实地走访调研发现，各市场改造后的摊位租金普遍有所上升，大部分涨幅在25%—30%左右。本次农产品市场升级改造，政府承担了大部分的改造费用，给与市场改造主体约79%的财政补贴，市场方不应再通过增加租金的方式间接转移剩余改造成本。
2.水电费存在中间差价问题
本轮实地调研发现市场普遍存在以高于国家水电费标准收费的问题，市场水电费存在差价是由多方原因造成的，如电压器使用损耗、公摊电费等，但最主要原因在于市场方用电服务费收取标准未统一，没有公摊明细，也未进行市场公示。
（三）“智慧计量”利用率低，“智慧效益”尚未体现
实地走访调研发现，“智慧计量”系统利用率较低，主要原因在于：一是智能秤故障率高，大部分设备未能正常投入使用。智能秤作为智慧计量系统的数据端口，较低的设备使用率无法实现交易信息、数据实时回传，影响食品安全溯源功能的正常使用。二是市场方未能引导和监督商户对“智慧计量”系统的使用。
（四）预算测算缺乏合理性，影响预算执行率
1.未根据项目实际需求细化预算
项目预算缺乏依据，一是各个街道未能充分考虑街道下辖改造项目2020年推进情况及资金拨付可能金额，进而制定精细化预算。二是各个街道申请下拨预算时未能按资金奖补流程，将必须先期使用的工作经费同步下达至各街道，导致部分工程已经完工的街道无法实施核查程序，也无法拨付奖补资金。
2.预算编制实际支出偏离度较大
一是年初预算与全年预算变化大，整体预算调整率达到87.40%，部分街道预算调整率达到100%。二是资金执行率较低。2020年农产品市场升级改造项目预算资金20430.85万元，实际支出1581.66万元，整体预算执行率为7.74%。
（五）项目实施缺乏计划性，改造过程规范性不足
1.项目实施缺乏计划性，部分项目工期滞后
一是项目工作开展实施缺乏计划性。项目单位在3年行动计划的最后一年制定工作方案，年中申请追加预算，因工作经费未和预算资金一起下达，导致部分街道缺乏工作经费而无法开展后续工作。二是在实际工作开展过程中，部分市场未按照施工合同如期完成升级改造工作，影响农产品市场的运营计划，造成一定程度上商户和顾客的流失。
2.项目实施规范性不足，个别项目现场存在安全隐患
一是部分施工合同项目经理的资质不符合要求。二是项目的实施管理存在安全隐患，一方面个别市场快检室没有按要求开展抽检快检服务。另一方面个别市场未按要求使用防溅插座，存在用电安全隐患。
3.未统一星级评定标准，未能实现动态监管
一是各市场星级评定过程主观性较强，一定程度上影响评审结果的公平性、客观性。二是项目主管单位缺乏对星级评定的后续动态跟踪管理机制，未能实现动态监管，无法保障星级评定的质量保持在稳定水平。
（六）绩效目标设置不完善，绩效管理有待提高
1.绩效目标不够科学
一是各个预算单位预算编制缺乏合理性，造成预算资金滞压、整体预算执行率偏低。二是绩效目标表部分指标内容缺乏解释说明，其目标完成情况也没有结合项目具体情况分析，难以了解项目进展。三是效益指标填写过于宽泛。四是缺少生态效益、经济效益和服务对象满意度等效益指标。
2.自评报告质量较低
一是自评报告结论中谈到的部分成效内容，未提供具体依据，无法反映项目实际实施情况。二是自评报告的改进措施和意见过于简单，未针对问题提出可行性较强的改进措施。
五、相关建议
（一）“双向”引流，实现农产品市场发展正循环
一是突出“安全卫生全链条保障”的概念宣传，重塑消费者的购物习惯。建议区市场监管局，能够以本次改造为契机，把握新农产品市场重新改造的投入运营的窗口期，以改造的内容和目的为卖点，重塑消费者对于农产品市场的消费定位，突出改造后农产品市场的“安全、卫生、全链条管理”的概念，强化改造后的农产品市场的安全卫生是“看得见、摸得着”，最大化放大农产品市场改造后的优势，从而在商业竞争上，与“改造前”的农产品市场、场外“地摊”以及目前线上购物相区别，实现农产品市场的重新定位和引流。二是针对商户，在区市场监管局指导下，建议市场经营方首先防止“断流”，其次加强“引流”。在市场改造步入运营后，建议市场方能够推出相应的优惠政策，如设置“试运营”减免一段时间的租金，实现农产品市场商户入驻率的提升。同时，建议区市场监管局联合相关部门加强对市场周边流动商贩的管理，引导流动商户逐步加入市场，降低违规摆摊行为对市场正常经营的影响，为市场提供一个规范的经营环境，为客户提供一个良好的购物环境。
（二）落实文件精神，完善农产品市场营商环境
一是严格落实《实施方案》的文件精神，对于租金涨价的改造市场进行限价指导。二是构建透明高效的监管环境。区市场监管局对“高于国家标准收取商户水电费”进一步规范管理，核查各市场水电费收费情况，明确各个市场管理方和商户水电费收费标准。督促各市场管理方每个月在市场公示栏前公示水电收费情况、公摊明细、管理费用等相关信息，并开展不定时检查，开通水电费监督管理举报热线等，为商户提供良好的营商环境，促进农产品市场的繁荣发展。
（三）“智慧计量”推行要抓手，“商家与消费者获得感”是关键
一是保障“智慧计量”质量可控并且能够在使用场景上更加便捷。首先，区市场监管局应加快推进“智慧计量”系统建设进度，解决农贸市场网络不顺畅的问题，实现数据实施回传至系统终端；其次，建议区市场监管局应对产品供应商进行定期或不定期考核，对产品质量、后期服务未达标的供应商要建立起扣取费用或更换产品供应商的惩罚机制。最后，简化“智慧系统”的操作程序，提高产品使用的便利性。二是以“市场星级评定”为抓手，督促市场方推进“智慧计量”的使用推广。
（四）以任务推进计划为指引，做细做实预算编制
一是各个预算单位做实做细预算计划。明确当年资金使用计划，保证预算安排资金量与年度工作任务相匹配。二是围绕工作事项的推进关系合理安排资金计划。明确各个事项之间的逻辑关系，避免由于工作资金下拨不够及时，导致评审验收工作无法开展，最终使得奖补资金未能及时下拨。
（五）建立施工改造倒逼机制，形成统一验收指引
一是合理部署各个农产品市场改造进度并以月报、各街道排名的方式，倒逼项目推进实施进度。区市场监管局应注重工作安排的计划性，实施过程可通过月报的形式快速推进项目改造实施进度，并定期抽检，以发现问题。二是细化星级市场评定细则并建立动态评比机制。
（六）绩效管理“用起来”，强化资金使用效益
一是区市场监管局应强化绩效目标管理意识。强化绩效目标编审，科学设置项目绩效目标，并将绩效目标作为判断项目绩效的重要依据。二是强化绩效过程监管。资金使用单位应对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。三是认真做好绩效评价和结果应用。资金使用单位应在预算执行完毕时及时开展绩效评价，认真分析绩效目标的实现程度及项目完成情况，加强绩效评价成果应用，并根据评价结果及时调整预算。
宝安区财政局
2021年12月7日
